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지난 2023년 11월 사감위가 발표한 제4차 #건전발전종합계획 (2024~ 2028)의 2년차에 접어든 지금 2000년대 초까지 대표적 사행산업 선두주자였던 경마를 죽이려는 사행산업규제 정책은 현재 더욱 더 심화되서 경마는 죽고 복권과 체육진흥투표권 (토토) 는 나날이 번창하고 있다.
실제로 2002년 7조 6천억, 2017년 7조 8015억원으로 피크였던 경마는 2023년과 2024년 연속적으로 6조 5천억선에 머문 반면 복권은 2023년 6조 7,517억원에서 2024년은 7조원대를 넘어서고, 토토도 2023년 6조 1367억원에서 2024년 6조원을 넘어서 경마시장을 매년 잠식하고 있다.
사감위는 경마등 7종의 사행산업의 전체 총매출액(24.4조원, 2023년 기준) 규모는 거의 줄이지 않고 유지하면서도 경마총량은 줄여 복권과 토토로 매년 넘겨줘 왔으며 경마는 각종규제로 주어진 총량도 달성못하는 상황이 수년간 지속되고 있다.
총매출액에서 환급액과 레저세등 제세를 제외한 순매출액총량으로 볼 때 2024년의 전체사행산업 순매출총량 11조 9,126억원 중에서 경마총량은 16.6%인 1조 9,830억원에 불과하며, 이는 2019년의 22.1%(2조 2,171억원) 대비해서 크게 준 것인데 줄어든 총량은 고스란히 복권과 토토총량으로 넘어갔다고 보면 된다.
그런데 사감위는 경마의 총량에서 복권과 토토로 넘기는 것은 한계에 도달했다고 본 건지는 몰라도 4차 사행산업건전발전계획 (2024~2028) 에서 외국인카지노에 대해서는 매출총량 규제를 폐지를 추진하고 있는데 그만큼의 총량은 복권과 토토로 넘기려는 숨겨진 의도가 깔려 있다는 걸 아는 사람들은 거의 없을 것 같다.
사감위는 2024년 9월, 외국인카지노의 매출총량을 제외시켜 그 여유분을 다른 사행산업으로 배분하는 사감위법 시행령개정안을 발의했다. 개정안은 사행산업 업종별 실태조사 주기를 2년에서 1년으로 변경하고, 업종별 특수성을 반영한 정책을 수립하기로 하고, 1년마다 위원회가 정하는 사행산업이용자의 문제도박수준을 포함해서 업종별 매출총량을 정하겠다는 것이다.
이는 지금까지 복권과 토토의 도박중독유병률이 상대적으로 낮다며 2015년 사감위법 시행령의 매출총량 배분기준(제2조 별표)을 개정해 이 둘 업종으로 매출총량을 집중적으로 배분해온 정책을 지속 유지하겠다는 것이며, 그 수단으로 매년 도박중독유병률조사를 하겠다는 것이다.
사감위는 도박중독유병률 산정기준에서 `비문제도박, 저위험도박, 중위험도박, 문제성도박 `중에서 `중위험+문제성`의 비율이 일정비율(약 11%정도)보다 낮은 업종(복권이 해당되며 토토도 편승)을 집중육성하겠다며 경마의 총량의 일정부분을 매년 복권과 토토로 넘겨왔었다. 앞으로는 외국인카지노 매출총량을 화수분으로 삼아 복권 토토 두 업종에 매출총량을 늘려 배분하여 이 둘의 무한성장 길을 열어주겠다는 것이다.
과거 전체 사행산업의 70%에 달하던 경마가 2023년 사행산업전체매출 (24.4조원)의 26%(6.5조원)대로 점유비가 1/3로 줄고, 이자리를 복권(6.8조원, 27%), 토토(6.1조원, 25%) 가 차지해 외견상으로는 3자가 균분하는 것처럼 보인다.
하지만 경마는 규제로 피크(`12년 7.84조원) 대비 1조 3천억원 미달된 6조원대로 정체되고 있으나 복권 토토는 판매점 증가, 온라인 미규제로 매년 수천억원씩 늘리고 있는데, 외국인전용카지노 매출총량(2023년 1.4조원)이 추가로 복권과 토토로 넘어갈 것은 자명하다.
또한 GDP대비 늘어날 사행산업 매출총량 일정부분과 경마가 미달하는 총량은 고스란히 사실상의 매출규제가 없는 복권과 토토로 넘어가 이 둘 업종은 금방이라도 각각 7조 8조원대를 향해 달려 갈 것이지만 경마는 온라인전자마권 규제심화와 장외발매소 개설 불가 등으로 매출증대수단이 모두 막혀 6조원대를 겨우 유지하며 찌그러들 것으로 전망된다.
복권토토살리기 는 사감위와 복권위 (복권)와 문체부(토토 경륜 경정)의 묵계가 없으면 불가능한 일인데, 반면에 경마를 관장하는 농식품부의 경우는 경마장려는 고사하고 경마죽이기에 앞장을 서고 있어 경마 등 말산업계의 공분을 사고 있다.
일례로 코로나19 전후 수년간의 노력으로 겨우 시행된 경마의 전자마권 (온라인)의 경우 복권경륜경정토토에는 하지않는 매출총량 규제를 하는게 제일 심각한 불균형규제이다.
경마에 대해서만 사감위 매출총량의 10%로 규제하는 경마온라인매출총량 규제정책을 2024년에 이어 2025년에도 적용하기로 해서 작년의 전자마권발매중단사태 재현이 올하반기쯤에 또다시 예상된다.
또한 유독 경마에만 전자마권 회원가입시 경마장과 장외발매소를 방문해야하는 대면개설방식 을 고수하라고 지침을 내려 경마고객확장을 제약하는 최악의 악법규제를 하고 있어 공분을 사고 있다.
이러한 경마감독부처의 사감위보다 더 악랄한 규제로 인해 경마는 쇠락의 길을 재촉하고 있다. 이에 더해 사감위) 출범(2008) 이후, 과거 선두 자리였던 경마를 끌어내리고, 복권과 토토를 선두자리로 바꾸는데 기여한 2차(2014 ~2018), 3차계획(2019~2023)과 별반 다르지 않는 불공정 규제의 근간을 그대로 유지한 4차계획(2024~2028)을 발표한 뒤 실제 경마규제는 더 강화되고 있어 안타까움이 더해지고 있다.
결국 사감위는 업종별 각기 다른 개별감독기관 중에서 복권의 복권위원회와 토토의 문체부에는 눌리고 경마에 무관심한 농식품부에는 군림하며 사행산업을 복권과 토토가 70% 내지 80%가 되는 그날을 향해 불공정한 규제를 지속할 것이다.
이런 불공정 규제를 막는 것은 경마에만 가해지는 전자마권매출총량제 폐지와 전자마권회원대면가입제를 비대면가입제로 전환, 과도한 장외발매소 설치규제 완화 등이 이뤄져야 하며 이는 경마감독부처인 농식품부의 각성에 달려있다 할 것이다.
김종국 정책학박사, 사행산업정책연구소 대표, 전 겸임교수
