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[미리 보는 병신년 주요 이슈]
1. 9월 시행 ‘김영란법’, 말산업계는 무사할까
☞ 2. ‘말산업육성법의 입법 영향 분석 보고’ 집중 분석
3. ‘어뷰징’은 가라…전문 언론 살아야 말산업도 산다
국회입법조사처(처장 임성호)는 새해 벽두에 입법영향분석보고서 제5호로 말산업육성법(이하 육성법)을 다루었다. 입법영향분석보고서는 국회에서 제·개정한 주요 법률의 입법 영향을 분석하는 보고서다.
유제범 산업자원팀 입법조사관이 작성한 본 보고서는 2015년 4월 주제를 선정했고 4차례의 걸친 초안 검토 및 실무위원회 검토에 이어 문윤영 한국마사회 말산업진흥처장이 외부 전문가 자격으로 자문한 뒤 세상 빛을 보게 됐다.
MB 정부 4대강 사업 판박이? ‘부실’ 입법 논란
보고서는 한미 자유무역협정 체결 등 국내 농수축산물 시장 개방에 대응해 고부가가치 창출이 가능한 산업이 절실했던 당시 배경을 언급하며 말산업을 미래 성장 동력 산업으로 육성, 농산어촌 경제를 활성화하고 국민 삶의 질 향상에 이바지하기 위해 육성법을 도입했다고 밝히고 있다. 특히 ‘축산법’에서 말은 가축의 한 종류로 규정하고 있지만, 축산법은 가축과 축산물의 수급조절·가격안정 및 유통개선 등에 중점을 두고 있어 주로 생축을 활용하는 말산업의 특성을 반영하지 못했기에 말산업을 제도적으로 지원·육성하기에는 미흡한 실정이었다고 회고했다.
의원 입법으로 제정, 2011년 9월 10일 시행된 육성법이 4년이 경과됐기에 현황과 파급 효과 그리고 법 체계적인 문제점 등을 살펴보고 개선 방향을 제시하는 일은 매우 적절하고 중요하기에 입법 영향을 분석하게 된 것.
보고서는 법체계적·정치행정·경제산업·사회문화·규제·부패 영향 분석 등 총 11개 부문에 걸쳐 육성법의 입법 영향을 분석하고 있다. 먼저 첫 번째는 다른 법률과 충돌 또는 배치되는 문제다. 보고서에 따르면, 농어촌형 승마시설을 언급하고 있는 육성법에는 영업자가 사망 또는 양도·합병하는 경우 법적 권리·의무에 대한 지위 승계 규정이 빠졌다. 반면 체육시설의 설치·이용에 관한 법률(이하 체시법)에 따른 승마장업은 제27조에 따라 지위 승계 규정이 있어 규제 형평에 맞지 않는다. 따라서 육성법 제15조에 따라 지위 승계 규정을 마련할 필요가 있다. 이에 따라 규제 완화 비용이 추가로 발생하지 않고 신고 절차가 간소화되며 영업신고자 및 지자체의 행정 비용과 부담을 덜어줄 것이라고 했다.
헌법 제75조에 따른 포괄위임금지 원칙에 위배될 소지가 있는 부분도 지적됐다. 자격시험 응시 자격 기준을 언급하고 있는 제12조제4항은 직업 선택의 자유 등 국민 기본권에 관한 사항으로 응시자가 충분히 예측할 수 있는 최소한의 위임 기준과 범위를 입법자 스스로 규정했어야 하지만 자격 여부 등에 대한 제한이나 한계를 설정하고 있지 않다는 것. 따라서 시행령 제4조제4항 관련 ‘별표1’에서 규정한 응시 자격 기준을 모법(母法)인 육성법 제12조에서 규정하도록 해야 한다고 지적했다.
보험 가입률 제고 위한 지원 고려 필요 언급도
육성법에서 언급하고 있기는 하나 그 효력이 미비한 보험 문제도 지적됐다. 보고서에 따르면, 승마산업이 활성화되면서 안전사고 발생 위험도 동시에 증가하고 있어 장기적으로 장애 요소로 작용할 수 있다. 따라서 안전 기준 표준화, 교육 의무화, 종합계획에 안전 관리 사항 포함 등 예방 시스템을 마련하고 ‘승마시설인증제’ 도입을 검토해야 한다. 특히 승마시설업의 저조한 보험 가입률을 제고하기 위해 △보험료 지원 △정책 보험 제도 도입 △보험사 위한 재보험 제도 도입 등을 고려해야 한다.
말산업이 국가 경제에 직간접적으로 어떤 효과를 주는지, 경쟁력은 있는지 그 영향도 평가했다. 입법처는 2011년부터 3년간 산업연관분석 결과를 중심으로 검토한 결과 시행 2년차인 2013년 말산업 직접 산출액이 증가했기에 효과 측면에서 진전했다고 평가했다. 반면 생산유발계수는 감소해 다른 산업으로의 생산유발효과도 감소, 다른 산업과의 연계가 부족했다고 지적했다. 말산업 산출총액은 국가경제 전체 비중을 놓고 봤을 때 큰 변화가 없었다며 아직 초기 단계로 산업 규모가 작은 수준에 그쳤다고 분석했다.
부가가치 총액과 부가가치율도 육성법 시행 이후 다소 증가했다. 특이한 점은 동기간 평균 부가가치율이 국가 전 산업 그리고 다른 산업의 평균치에 비해 상당히 높게 나타났다는 것. 이에 대해 보고서는 자본 및 노동 등 생산 활동에 참여하는 생산요소의 귀속 소득에 있어서 다른 산업에 비해 상대적으로 높다는 것을 의미한다며 향후 말산업 활성화에 따라 국가 전체 경제에 미치는 파급 효과는 매우 클 것으로 기대한다고 밝혔다. 취업 효과 부문에서도 다른 산업에 미치는 간접 효과가 상대적으로 높게 나타나 말산업이 활성화되면 취업 증대 효과에 상당한 영향을 미칠 것으로 본다고 했다.
2016년 목표치 절반…활성화 정책 비효율적 시행
육성법과 5개년종합계획의 당초 목표치를 비교하면 승마 인구수와 시설수를 제외한 대부분의 관련 지표는 2016년 목표치의 절반 수준으로 나타났다. 이는 정부가 당초 목표 설정을 과도하게 한 것 또는 활성화 정책이 효과적으로 시행되지 못한 것은 아닌지 검토할 필요가 있는 대목이라고 보고서는 지적했다.
그렇다면 육성법이 농산어촌 또는 농림축수산업에 어떤 영향을 미쳤다고 보고서는 평가하고 있을까. 보고서에 따르면, 육성법 시행 이후 말 사육 두수, 농가수, 연간 매출액은 되려 감소했고 산출 총액은 농림어업과 축산업 차지 비중도 다소 감소 추세로 나타났다. 육성법 시행에 따른 활성화가 국내 농산어촌 및 농림축수산업에 미친 영향은 미미하다는 것. 반면 승마시설수는 증가해 승마 인프라 확대 측면에서는 진전이 있었다.
승마 인구가 다소 증가하는 추세를 보이며 체육·관광, 국민 여가 생활 등 삶의 질 측면에서는 유의미한 영향이 있다고 했다. 그러나 정기 승마인구가 감소, 저변은 확대되고 있으나 질적 향상 측면에서는 미흡하다고 판단했다. 보고서는 승마가 국민 여가 활동으로 자리 잡기 위해서는 접근성을 높이고 고비용 구조를 개선하는 방안을 강구해야 한다고 판단했다.
학생승마, 재활승마 동향을 분석하니 이들 분야의 인구 규모는 대체적으로 증가하는 추세라고도 했다. 더욱 활성화되려면 승마시설업의 신고 요건인 시설, 인력 및 안전 기준 등을 유형별로 구분해 적합하게 개선하고 ‘재활승마시설인증제’ 도입도 장기적으로 고려할 필요가 있다고 했다.
고용 창출 효과에 미치는 영향은 미미했다. 그러나 자영업자와 상용근로자 비중이 상대적으로 증가한 점을 볼 때 고용의 질적 측면에서는 긍정적이었다. 특히 육성법 시행 이후 말 생산 및 경마 등 업종 종사자는 감소했으나 승마, 말고기 등 서비스 분야 종사자는 증가해 고용의 다각화 측면에서는 진전이 있다고 평가했다.
‘솔로몬 지혜’ 대안…2차 5개년계획에 포함돼야
자연 환경과 생태계에 미치는 영향으로는 마분 발생 총량, 사육 및 승마시설 총 부지 면적 감소 등을 봤을 때 말산업 활성화가 추가적으로 환경 부하를 야기하지는 않는다고 했다. 오히려 방목지와 승마장의 경우 훌륭한 경관 시설 기능을 할 수 있기에 주변 지역과 융합하는 환경친화형 시설이 조성될 수 있도록 시설 기준을 정비하는 제도 개선이 필요하다고 했다.
보고서에 따르면, 육성법 중 규제의 대표적 조항은 제7조(말 등록), 제9조(말산업육성전담기관), 제10조(전문인력양성 등), 제12조(말산업 관련 자격의 시험·자격부여 등), 제15조(승마시설의 신고 등), 제31조(과태료)다. 그러나 이는 말산업 활성화를 위한 최소한의 기준으로 규제 신설에 따른 추가 비용 부담은 크지 않으나 취할 수 있는 편익은 더 크다고 판단했다. 이들 항목 가운데 임의조항으로 규정된 제7조 말등록제를 의무화할 것과 전문인력 양성기관 학생들이 동법 12조에 따라 관련 자격을 취득할 수 있도록 ‘기능사 자격’의 신설을 고려할 필요가 있다고 보고서는 밝히고 있다.
보고서는 결론에서 특구가 본격적으로 활성화되고 정부가 추진하는 승마시설 입지 규제 완화가 이뤄지면 파급 효과는 확대될 것으로 전망된다면서도 1차 5개년 계획과 육성법 목표가 효과적으로 시행되지 못한 건 아닌지 검토해야 하며 제2차 5개년 종합 계획 수립 때는 이를 고려해 목표치를 재조정해야 한다고 권했다. 특히 농림축산식품부 중심으로 정책이 추진됐으나 말산업은 다양한 전후방 산업을 포함하기에 문체·교육·보건복지부 등 관계 중앙 행정기관과 지자체가 참여할 수 있도록 가칭 말산업육성심의위원회를 설치, 정책 수립시 다양한 분야를 고려하도록 조치할 필요가 있다고 지적했다.
※ 한눈으로 보는 말산업육성법의 입법 영향 분석 보고
입법처 규제 지적 사항/대안 및 효과
농어촌형 승마시설 영업자에 대한 지위 승계 규정 마련할 것/규제 완화 및 비용 절감
자격시험 응시 최소 위임 기준 및 범위 마련/국민 기본권 위배 소지 판단
안전사고 예방 시스템 마련/보험 가입률 제고 및 승마시설인증제 도입
직접 산출액·부가가치총액·부가가치율 다소 증가/국가 전체 경제 파급 효과 클 것 기대
취업 간접 효과 상대적으로 높아/활성화되면 국가 전체 취업 증대 영향 미칠 것
대부분 항목 당초 목표치의 절반 밑돌아/활성화 정책 비효과적 검토 필요
말 사육 두수, 농가수, 연간 매출액 감소/농산어촌 및 농림축수산업 미친 영향 미미
학생·재활승마 대체 증가 추세/시설, 인력 및 안전 기준 유형별 구분해 적합하게 개선
고용 창출 효과에 미치는 영향 미미/승마, 말고기 등 서비스 분야 종사자는 증가
자연 환경·생태계 환경 부하 야기는 없어/친환경 시설 조성 위한 제도 개선 필요
임의조항 규정 말등록제 의무화해야/기능사 자격 신설 고려 필요
농림부 중심 벗어나 범 부처·지자체 참여 필요/가칭 말산업육성심의위원회 설치 제안
▲국회입법조사처가 올 초 발표한 말산업육성법의 입법 영향 분석 보고서. 보고서는 말산업육성법의 문제점과 시행 이후 영향 등을 분석하며 향후 정책 수립시 범 부처·지자체가 참여해 다양한 분야를 고려해야 한다고 지적했다.
▲2011년 9월 10일 시행된 육성법은 4년이 경과됐지만, 당초 목표인 농산어촌 경제를 활성화하고 국민 삶의 질 향상에 이바지하기에는 법 체계 문제 등이 걸려 미흡했다. 입법 취지와 달리 기존 ‘축산법’의 한계를 벗어나지 못했기 때문이라는 지적이다.
▲국내 학계 전문가들, 의식 있는 정계 의원들, 유관 단체장들, 현장의 축산농민들은 그간 말산업육성법의 전면 개정을 줄기차게 요구해왔다. 이번 입법 영향 분석 보고는 육성법의 개정은 물론 제2차 종합계획 수립에 박차를 가할 수 있을 것이다.
▲입법 영향 분석 보고서에서는 학생·재활승마가 활성화되려면 승마시설업의 신고 요건인 시설, 인력 및 안전 기준 등을 유형별로 구분해 적합하게 개선해야 한다고 했다. 현명관 한국마사회장이 유소년 승마대회에 참관한 아이들과 담소하는 장면.
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작 성 자 : 이용준 cromlee21@krj.co.kr
