사감위는 국내 사행산업 업종별 특성을 감안하지 않고 차별적 규제를 하는 등 비대칭적 규제 정책을 보였습니다. 사행산업 관련 업종들이 고루 발전하려면, 특히 대표적 억제 대상으로만 옥상옥 규제를 받고 있는 경마산업이 발전하려면 한국마사회법과 말산업육성법 체계를 국민체육진흥법 체계를 따라 통합해야 한다는 주장이 있습니다.

본지는 이번 호부터 김종국 한국마사회 전 공정본부장의 ‘사행산업규제정책 및 관련 법령 비교를 통한 경마법체계 개편방안: 타 사행산업과의 규제 형평성 확보 측면에서의 한국마사회법과 말산업육성법 통합 방안을 중심으로’라는 논문을 소개합니다. - 편집자 주

2. 사행산업 업종별 규제 정책
국내 사행산업 중에서 대표적인 토토, 복권, 경마에 대해 사감위 규제정책에 의한 업종별 규제내용은 다음과 같다.

<표2> 사감위 업종별 규제 정책 비교
>주요 규제>토토>복권>경마
>매출 총량>◐>◐>●
>영업장수 총량>×>×>●
>교차투표 제한>×>×>●
>인터넷베팅 제한>×>×>●
>전자카드 강제 도입>×>×>●
※●: 강한규제 ◐: 약한 규제 ×: 규제안함)

토토와 복권은 매출총량만 규제를 받고 있는데 반해 경마는 예외 없이 모든 규제를 다 받고 있다. 매출총량은 업종별 매출액을 할당하고 총량을 넘지 않게 관리하며 영업장수 총량은 매출액을 올릴 수 있는 사업장수를 제한하는 것이다.

교차 투표는 사업장간의 발매를 규제하는 것이며 인터넷베팅은 사업장 이외의 장소에서 인터넷을 통해 구매를 하는 것이다. 전자카드는 계좌를 개설하고 금액 범위 내에서 전자적으로 구매를 하는 방식을 말한다.

Kingma(2008)의 모델에 따르면. 토토와 복권은 공익모형, 위험모형, 경마의 경우는 금지모형(prohibit model)에 해당하는 규제를 받고 있다는 인상을 갖기에 충분하다.

3. 규제 정책에 대한 형평성 논의
사행산업에 대한 규제는 기본적으로 공급자나 이용자 모두 헌법상에 보장된 평등권과 자유권을 침해당하지 않고 업종별로 차별을 받지 않고 공평성, 형평성, 효율성 있게 관리되어야 한다. 사행산업의 업종별로 차별적으로 규제를 하더라도 임재경(2007)의 “국민의 기본권에 관한 차별을 하려면 합리적 근거가 있어야 하고 그 차별의 목적은 헌법(제11조 1항: 모든 국민은 법 앞에 평등)에 합치되어야 하고, 차별의 정도 또한 적정해야 한다”는 주장이 적용되어야 한다.

또한 사행산업 규제의 형평성에 대해서는 임의영(2011)의 “동일범주 동일대우원칙(동일 범주에 속한 사람에게는 동등한 몫을 제공하는 합당한 평등원칙)과 다른 범주 다른 대우원칙(동등하지 않은 사람에게 동등하지 않은 몫을 부여하는 합당한 불평등 원칙)에 따라 정책결정과정에서 형평성이 고려되어야 한다”는 주장도 고려되어야 한다.

이규정·주윤경(2010)은 우리나라에서 서비스하고 있는 해외기업들은 규제를 안 하고 국내기업은 규제를 하는 규제형평성 관련한 문제(이메일 압수, 본인확인제, 권리침해 임시조치제, 지도서비스)를 제기하면서 국외기업도 내국인 대상으로 하는 서비스에 대해서는 국내법을 동등하게 적용받도록 해야 한다는 개선방안을 제시하고 있다.

김현경(2015:482)은 국내 포털 기업인 네이버, 다음카카오 등은 신문, 출판기업 등에 콘텐츠 사용료인 게재료를 지급하는 반면 구글은 지급하지 않고 있는 등의 인터넷서비스 규제역차별과 관련, 국내사업자에 대한 인터넷서비스의 규제가 형평성을 상실했다면서 국내외 사업자간에 ‘동일범주 동일대우의 원칙’과 ‘분배기준 조절의 원칙’등 규제형평원리가 적용되어야 한다는 개선 방안을 제시했다.

또한 방송통신위원회는 유선방송분야에서도 ‘동일 서비스 동일 규제’ 원칙을 제도화해야한다는 입장이다. 현재 케이블TV·위성방송(방송법)과 IPTV 사업자(IPTV법)가 사실상 동일한 유료방송 시장임에도 법체계가 이원화되어 각 사업자가 비대칭 규제를 받고 있어 향후 ‘동일 서비스 동일 규제’ 원칙을 정립하게 되면 사업자간 규제의 균형을 맞출 수 있을 것으로 보고 있다.

사행산업 업종별 규제는 일부 차이가 불가피하더라도 기본적으로는 업종간 지속 성장을 보장하는 선에서 이루어져야 하며 과도한 규제로 인해 사업이 지나치게 위축되는 경우는 규제 개혁이나 규 제완화가 논의되어야 한다. 산업규제의 경우 중소기업과 대기업에 대한 적절한 차등이 이루어지지 않아 형평성이 상당히 낮은 상태이며 형평성의 원칙을 달성하기 위해서는 같은 것은 같게, 다른 것은 다르게 취급해야 하며, 산업 규제 시 규제 차등 형태를 통해 형평성 원칙을 제고할 수 있다(이종한, 2012).

이혜영(2002)은 규제 완화는 정부가 정책실수를 뒤늦게 인식하고 좀 더 바람직하게 정책을 교정하는 것(공익론적 시각)이며 기존의 체계와는 상이한 이익과 비용의 분배를 의미하고, 이것이 이해관계집단들의 경쟁을 이끌어내 정치과정을 통해 규제를 변화시킨다고 했다(사익이론적 시각).

박균성(2015)은 행정규제는 다양한 규제대상의 특수한 구체적 사정을 고려해 그에 합당하는 규제를 해야 하는데 규제 법령이나 규제 현실은 규제의 명확성이 지나치게 강조되고 규제 형평성은 도외시되고 있다고 한다. 그는 규제의 탄력성과 형평성을 높이는 방법으로서 형평 규제의 여건을 조성하기 위한 공직의 전문성과 청렴성 제고, 행정 처분의 공정성을 담보하기 위한 강화된 적정한 행정 절차 보장, 법원의 사후 통제 가능성을 제시하고 있다.

Ⅲ. 연구대상 및 분석틀
1. 연구질문
1. 사행성 및 중독성, 도박중독 유병률을 기준으로 한 매출총량규제, 사업장 및 판매 수단 등의 차별적 규제가 사행산업 업종별 불균형적 성장을 가져온 원인이 되었는가?

2. 감독부처의 의지나 업종별 시행근거법상의 ‘열거주의’또는 ‘포괄주의’적 법체계가 불균형적 성장의 원인이 되었는가?

3. 국민체육진흥법과 복권 및 복권기금법체계에 따른 경마관련법인 한국마사회법과 말산업육성법을 통합해 업종별 불균형적 규제를 해소하는 것이 가능한가?

2. 연구설계 및 연구분석틀
본 연구의 분석대상은 사행산업 7종(경마, 경륜 경정, 토토, 복권, 카지노, 소싸움경기) 중에서 매출액의 규모가 큰 3종(경마, 토토, 복권)만을 대상으로 한다. 분석 기준은 사감위 규제지침에 따른 업종별 매출총량규제, 인터넷발매, 전자카드, 개별사행산업법에 의한 규제원칙, 발행승식, 판매점설치, 민간위탁, 제세 및 기금방식의 차이점과 규제의 불형평성 확인 및 그 해소 방안 모색해 대안을 제시하고자 한다. <다음 호에 계속>

저자= 김종국 한국마사회 前 공정기획본부장, 정책학 박사.

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@horsebiz.co.kr
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