본 기고문은 「사회연구」(2016년 통권 제1호, pp. 9~56)에 실린 김종국 한국마사회 전 공정본부장의 ‘사행산업 도박중독유병률 활용 정책에 대한 고찰(공동 저자 이홍표 교수)’입니다.

한국연구재단 학술지인 ‘한국사회조사연구소’의 「사회연구」에 실린 본 기고에서는 국내 합법 사행산업에 대한 과도한 확산을 방지하는 규제 기준으로 활용되고 있는 ‘도박중독 유병률’의 산정 방식과 적용상의 문제점을 검토해 개선 방안을 제시하고 있습니다.

유병률 조사에 대해서는 사감위 출범 당시부터 지금까지도 논란이 많았기에 유병률 조사의 문제점이 무엇이고 이를 활용한 매출총량 배분정책이 타당한가에 대한 테제를 본지와 함께 제안하고자 연재를 시작합니다. - 편집자 주.

▣도박 중독 유병률에도 불구한 사행산업 존치 이유
사감위가 사행산업의 과도한 확장을 막고 도박 중독 유병률을 관리하는 것은 도박에 과도하게 몰입하는 개인들이 정신·경제적으로 피폐해지는 것을 막기 위함이다.

도박 중독 유병률의 병적 부작용 측면으로만 본다면 사행산업은 존재할 이유가 없다. 그러나 법적 규제에도 불구하고 인간의 내면에 존재하는 내기 심리를 없애는 것은 불가능하며 이는 합법사행산업(20조, 2014년)외 더 큰 시장으로 존재하는 불법사행산업(75조, 2012년)의 존재에서 보듯이 국가적 통제가 필요하다.

따라서 국내에서도 사행산업통합감독위원회가 합법사행산업을 통제하면서 도박중독 유병률 저감을 위해 ‘도박문제관리센터’를 설립, 사행사업자로부터 연간 백여 억 원 규모의 도박중독예방치유 부담금을 징수해 유병률 저감 정책을 수립 시행하고 있다.

사행사업자들을 복권, 토토, 경마를 통해 국가 및 지방재정 기여(레저세·교육세·농특세 납부 등), 공공복지 재원 조달, 저소득층지원, 기금조성(복권기금 1.5조, 체육진흥기금 1조, 축산발전기금 3천억, 레저세 등 1.5조원)등을 통한 국가 및 지역경제발전 기여 등의 긍정적 사회적 역할을 수행하고 있다.

또한 경제적 역할로서 사행산업으로서의 경제활동으로 인해 다른 사업으로의 연쇄적인 파급효과를 발생하는 산업간의 순환 또는 산업간의 상호연관관계를 나타내는 생산유발효과, 부과가치유발효과, 취업유발효과등의 긍정적 경제적 역할을 수행하고 있다. 따라서 사행산업은 유병률의 문제에도 불구하고 유병률의 저감 정책과 국가 사회·경제적 역할을 동시에 충족시키는 노력을 병행하면서 존재해야 한다.

▣결론 및 향후 정책 제언
앞선 검토와 같이 ‘연구 질문1’의 국내 도박중독 유병률 조사도구인 CPGI 방식에 대해서는 타당성, 신뢰도에 의문이 제기되고 있는 것은 사실로 확인됐다.

도박중독 유병률에서 ‘중위험 도박자’ 비율을 제외하고 이용자 대상의 조사는 폐지해야 하며 국내 실정에 맞도록 개발한 척도에 의한 조사결과를 공개해야 한다는 여러 학자들의 주장에 귀 기울여야 할 것이다.

‘연구 질문2’는 조사 방법의 문제, 유병률 산정의 문제가 있음에도 과도하게 추정된 유병률을 사행산업 업종별 매출총량 배정기준으로 적용한 결과, 사행산업의 매출총량 배정액은 경마의 경우 크게 감소했고 감소된 부분이 토토와 복권의 매출총량으로 이관됐으며, 그 결과 사행산업의 시장구조가 토토와 복권 위주로 재편되고 있음이 확인됐다.

‘연구 질문3’에서는 사감위의 유병률에 의한 사행산업 규제 정책은 ‘연구 질문2’에서와 같이 사행산업시장구조의 개편을 가져왔으며 경마의 경우 매출총량 약 1조원이 토토와 복권으로 이관되는 결과를 가져왔다.

이런 인위적 이관 정책으로 단기간에 사행산업의 업종간에 미친 영향이 지나치게 크고 이에 따른 불균형성에 대한 문제가 제기되고 있으며 개선이 필요할 것으로 시사된다. 도박 문제 예방과 중독 감소를 위한 사행산업의 관리감독과 규제는 정당하지만 그 정도가 형평성을 지나치게 저해할 수 있는 바, 이에 대해 다음과 같은 개선방안을 제시하고자 한다.

먼저 유병률을 기준으로 규제를 하더라도 불균형적 규제로 인해 특정 업종을 정체시키거나 위축시키고 특정 업종은 지나치게 확장시키는 불균형성은 다시 검토되어야할 필요가 있다.

규제를 가하더라도 같은 사행산업 업종 간에는 ‘동일 서비스, 동일 규제원칙’이 적용되어야 하며 이는 헌법에 보장된 ‘평등’의 개념에 부합한 것일 수 있다. 사행산업자 입장에서는 시행 근거법에 의해 합리적인 법위 내에서의 규제를 받아야 하며 규제는 업종별 특성을 감안하여 헌법상의 기본원리인 평등·형평·공평성의 원리에 근거해야 한다.

예컨대 운영상 대규모 투자나 운영비가 필요한 업종(경마 등)과 시행에 거의 비용투자가 필요하지 않은 사업(토토·로또)에 대해서는 산업적 특성을 감안한 차별·합리적 규제가 이루어져야 한다.

국내에는 75조원로 추정되는 불법 도박 시장이 존재하는 바, 20조 규모의 합법사행 산업 내에서 업종별로 총량을 조절하는 것이 아니라 불법 도박 시장을 통제할 수 있어야만 유병률 저감 효과가 있을 것이다. 또한 총량 조절이 아닌 베팅 빈도와 금액 등의 규제를 강화함과 동시에 사행산업자가 불법 도박 이용자를 흡수할 수 있도록 불법 도박을 단속하는 규모만큼 매출 총량을 늘려주는 방식을 도입해야 할 수도 있을 것이다.

무엇보다 사행산업의 규제 기준으로 유병률 조사를 활용한다면 측정도구의 재검토 및 공신력을 담보한 측정도구의 사용이 필요할 것이다. 즉, 전문가 집단에 의해 신뢰도와 타당도 및 표준화가 확보된 측정도구의 사용이 필요하다.

예컨대 2011년 용역연구를 통해서 한국형으로 개발된 KBGS를 유병률 측정도구로 확정하고 사용해야 할 것이다. 이를 위해 공개적 토의가 필요하며 전문가·정부·이해 당사자(이용객, 사행산업 이용자) 집단 간의 합의가 필요하다. 또한 유병률 조사 방법에 대한 재검토와 시행이 필요할 것이다.

2014년 조사와 같은 2만 명 이상의 확률 표집을 적용하는 방식이 이루어져야 하고 응답 거부자에 대한 체계적 대처 방안 등이 마련되어야 하며 무작위 전화 조사 방식(RDD)을 채택해야 할 것이다.

또한 이미 사감위 보고서에서 지적한 바와 같이 이용자를 대상으로 한 현장 조사보다는 일반인을 대상으로 한 조사에 초점을 맞추어야 할 것이다. 이는 불법 도박 이용자 등에 대한 조사가 제대로 이루어지지 못하면서 특정한 합법적 사행산업이 도박 문제의 주범으로 오인받거나 과도한 주목을 받을 수 있기 때문이다. 또한 이는 산업적 측면에서 특정 산업의 발전이나 긍정적 순기능을 저해하거나 이용객의 권리를 차단할 수도 있기 때문이다.

나아가 도박중독 유병률이 아니라 사행 산업 경험률로 규제 기준을 전환할 필요도 있다. 즉 유병률의 대체 또는 보완 수단으로 사행산업 경험률을 활용할 수도 있을 것이다. 경험률이란 사행산업 시설이 얼마나 많이 설치되어 있는가, 얼마나 쉽게 접근할 수 있는가, 얼마나 이른 나이에 사행 산업을 이용하는 경험을 갖게 되는가 하는 것이 보다 더 중요한 규제의 논거가 될 수 있음을 의미한다.

예컨대 경마나 경륜 등은 이용 가능한 공간과 시간이 제한되어 있지만 인터넷이나 스마트 폰 및 전국적으로 산재한 판매점을 통해 토토나 로또를 구입할 수 있다. 특히 인터넷 불법 도박은 어떤 시간과 장소에서든 접촉할 수 있고 경험률이 매우 높으므로 이미 이로 인한 경제적 피해 및 중독 수준이 심각한 수준이라고 할 것이다.

따라서 이에 대한 객관적 조사와 더불어 도박중독 유병률 뿐 아니라 특정 산업의 경험률이 미치는 피해나 영향력을 규제 근거에 포함시켜야 할 수도 있을 것이다. <끝>

저자= 김종국 한국마사회 전 공정기획본부장, 서울과학기술대학교 IT정책전문대학원 스포츠문화복권정책학과 박사과정 재학.

교정·교열= 이용준 기자 cromlee21@krj.co.kr
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